Etienne Balibar: "Prolégomènes à la souveraineté : la Frontière, l'Etat, le Peuple".

En second lieu, l’idée que la régression de la souveraineté a pour cause essentielle une désagrégation des nations abolissant les frontières ou remettant en question leur fonction politique, obscurcit la question du rapport entre les deux notions de souveraineté de l’Etat et de souveraineté du peuple. Car il semble que, même conceptuellement distincte, leur réalité soit affirmée ou niée simultanément. D’où la difficulté qu’il y a à discuter la pertinence de l’idée de souveraineté démocratique dans des institutions supranationales, sans l’amalgamer à une défense de l’Etat centralisé et du nationalisme (comme le font généralement ceux qu’on appelle aujourd’hui " souverainistes "). Plus que jamais, l’avertissement contenu dans l’allégorie de Nietzsche est de mise : " Moi, l’Etat, je suis le peuple ! "4. Où le peuple est invoqué, c’est le plus souvent l’intérêt de l’Etat - un certain Etat - qui parle. Mais inversement l’idée d’une souveraineté populaire (décision collective, représentation des intérêts de la masse des citoyens et contrôle des gouvernants par les gouvernés) dissociée de ses formes étatiques demeure énigmatique, sinon contradictoire. Sa généalogie est plutôt masquée qu’éclairée par l’alternative courante de la souveraineté nationale et de la " constellation postnationale "5.
D’où la troisième difficulté. Il importerait sans doute, dans la phase actuelle, de donner un contenu clair et opératoire à la notion de " peuple européen ". Mieux encore, il faudrait pouvoir conférer " au peuple en Europe " une existence politique (sans laquelle l’idée de citoyenneté européenne demeurera une mystification), que ce soit au point de vue de l’appartenance et des frontières ou au point de vue des implications sociales. C’est à ce niveau que la question fondatrice de la philosophie moderne, celle de la représentation politique du peuple et de l’incarnation de l’Etat dans la puissance de la multitude, resurgit de façon insoluble. De ce qu’il n’y a toujours pas vraiment de pouvoir démocratique constituant à l’échelle européenne (ou au-delà), faut-il conclure comme je le faisais il y a quelques années en parodiant Hegel : " Il n’y a plus d’Etat en Europe " (Es gibt keinen Staat in Europa)6 ? Nous butons ici, semble-t-il, sur une étrange aporie : la notion typiquement " européenne " de souveraineté, produit séculaire de l’histoire de l’Europe dans laquelle se rencontrent la constitution du peuple et celle de l’Etat, s’avère inapplicable à l’Europe elle-même...
De ces difficultés je conclus d’abord qu’il faut sortir des alternatives simplistes entre ères nationale et post-nationale, souveraineté et dépérissement de l’Etat. Ensuite qu’il ne faut pas s’interroger seulement sur ce qui arrive à la souveraineté dans les circonstances de crise ou de mutation de l’institution politique, mais aussi sur la formation de son concept, c’est-à-dire sur les tensions, les oppositions qu’il recèle. Une telle enquête prend la forme d’une généalogie, dans laquelle des institutions, des époques, des discours différents sont mis en perspective et analysés à la lumière de l’actualité. Il est hors de question d’y parvenir d’un seul coup. Je me suis fixé un objectif plus limité, de forme préliminaire : prenant comme point d’appui quelques textes classiques, je chercherai à dégager des articulations typiques du concept européen de la souveraineté dont nous avons des raisons de penser qu’elles commandent encore les formes mêmes de son dépassement.
Dans cette perspective, j’examinerai successivement les points suivants : 1) quel noyau de questions politiques faut-il retenir des formulations de Carl Schmitt qui hantent aujourd’hui aussi bien les défenses que les critiques de la souveraineté étatique nationale ? 2) en quoi ces formulations ont-elles déplacé l’axe des théorisations où l’on s’accorde à reconnaître la définition typiquement moderne de la " puissance de l’Etat " ? 3) comment la " souveraineté populaire " débouche-t-elle sur un double bind caractéristique - l’impuissance du Tout-Puissant - dont le blocage du politique dans la construction européenne est l’un des symptômes ?

Que veut dire " l’exception " schmittienne ?

Les inégalités qui ont marqué l’introduction de l’œuvre de Carl Schmitt en France7 n’ont rien fait pour faciliter sa compréhension, ni par conséquent celle des raisons pour lesquelles elle apparaît au bout de toutes les avenues dans lesquelles s’engage le débat sur les limites d’application du concept de souveraineté. La tentative d’y voir un simple résidu d’irrationalité romantique ayant fait long feu, voici que la théorisation schmittienne de la souveraineté, élaborée dans les conditions de la " guerre civile européenne " de la première moitié du siècle, apparaît indispensable, non seulement pour comprendre à quelle source puisent les discours " souverainistes " ou " national-républicains ", mais pour éclairer les tentatives de reconstruction du droit constitutionnel (O. Beaud), les déconstructions du " fondement mystique de l’autorité " (J. Derrida), les projections utopiques du " pouvoir constituant " (A. Negri) ou - a contrario - les actualisations du " droit cosmopolitique " (Habermas).
La définition de la souveraineté comme pouvoir de " décider sur l’état d’exception " est passée à l’état de lieu commun. Allant au plus pressé, je soutiendrai la thèse suivante : pour comprendre en quoi elle importe à nos discussions actuelles, il faut la rapprocher de la théorisation ultérieure de " l’équilibre européen " et de la " domestication de la guerre " dans le livre de 1950 : Der Nomos der Erde im Völkerrecht des Jus Publicum Europäum. Car c’est lui qui, associant l’institution de la souveraineté aux conditions du partage du monde entre puissances impérialistes européennes (ou quasi-européennes : Etats-Unis, Japon), élucide la signification concrète de l’état d’exception. Du même coup apparaît nettement la fonction de boîte noire que remplit chez Carl Schmitt l’idée même de nation, synthèse intuitive du " peuple " et de " l’Etat ".
La Théologie politique de 1922 commence par poser la caractéristique fondamentale qui interdit de penser une " souveraineté sans sujet " : Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet, " est (le) souverain celui qui décide sur l’état d’exception ". Ce souverain est nécessairement personnifié - même s’il s’agit historiquement d’une personne fictive, l’Etat lui-même. Ce qu’il décide c’est la nécessité de l’ordre en vue du salut public : où et quand celui-ci est mis en péril, par quels moyens le préserver. L’état d’exception ne se confond donc pas avec un état de siège ou de détresse particulier, il a une portée générale. Or la constitution ne peut pas déterminer l’exception qui la suspend. Mais inversement c’est du point de vue de l’exception qu’on peut caractériser la forme et les limites de l’ordre juridique. En son centre, il y a donc bien une réalité antinomique : la compétence illimitée, ne renvoyant qu’à elle-même, de suspendre les lois pour rétablir les conditions de leur effectivité, exception intérieure sans laquelle n’existerait aucune normalité historique. Cette antinomie ne fait pas autre chose qu’expliciter le primat du point de vue concret, celui de l’existence de l’Etat, sur le point de vue abstrait de la validité du droit. Le processus instituant va de l’Etat au droit, et non du droit à l’Etat. L’état d’exception, ce sont tout à la fois les circonstances extrêmes où " l’Etat subsiste tandis que le droit recule ", et les conditions matérielles, toujours présupposées, de la décision politique. C’est le recouvrement de ces deux notions.
Au cœur de la présentation schmittienne, nous trouvons donc l’unité de trois concepts : décision (politique), exception (ou sphère " extrême ") et subjectivité (ou personnalité) du souverain. Cette dernière, manifestement, pose les problèmes les plus difficiles.8 Schmitt insiste à la fois sur la nécessité d’éviter la confusion entre le prince et l’Etat (entretenue par les origines baroques de la politique moderne) et sur l’impossibilité de détacher l’Etat d’une unité personnelle, qui soit capable de décision et à qui on puisse l’imputer. En ce point précis on peut penser qu’une bifurcation se produit, qui structure toute la pensée schmittienne.
Le dilemme de la personnalité et de l’impersonnalité de l’Etat est susceptible de se développer dans deux directions. L’une exhibe les paradoxes de la souveraineté populaire (sur lesquels nous allons revenir). A l’évidence, pour Schmitt, il n’y a pas de résolution simple pour l’antithèse qui conduit à penser à la fois que l’attribution du pouvoir souverain au peuple accomplit les exigences de la souveraineté et que, virtuellement, elle les anéantit. Seule en effet une puissance " perpétuelle " (comme disait Spinoza, invoqué par Schmitt en tant qu’inspirateur de la distinction du pouvoir constituant et constitué) est véritablement absolue, ou correspond au concept d’une décision sans recours, absolument juste par définition. Mais une telle puissance est-elle encore personnelle, décide-t-elle effectivement selon le schème d’une unité de la volonté ? Ou bien n’est-elle qu’une résultante anonyme ? L’histoire pratiquement indissociable, depuis les révolutions anglaise, américaine et française, de l’idée de souveraineté démocratique et de celle de division des pouvoirs, donc de limitation interne du pouvoir de décision, amène Schmitt à voir dans la forme démocratique constitutionnelle la décomposition de la souveraineté. Sauf si, précisément, les exigences de l’état d’exception se font à nouveau valoir. Deux solutions s’offrent alors : celle de la dictature populaire (par l’intermédiaire d’organes de révolution permanente, comités de salut public ou soviets), et celle du transfert de l’intégralité des pouvoirs de décision à un chef charismatique, " protecteur de la constitution ". Laissant de côté toute référence au cours de l’histoire contemporaine (on sait que Schmitt n’a jamais voulu s’en expliquer vraiment), admettons que chacune de ces deux " solutions " comportait ses propres apories, et qu’en réalité elles ne faisaient que reproduire la difficulté qu’il s’agit de résoudre (celle d’une subjectivation du " tout ", à la fois nécessaire et impossible). Admettons aussi que s’éclaire ainsi, pour une part, la nécessité de l’autre voie, que définit l’articulation du concept de la souveraineté avec celui de l’équilibre entre les puissances et le Jus Publicum Europäum, prototype à ses yeux d’un droit international rationnel.9
Du Nomos der Erde, je retiendrai que la notion d’état d’exception qui fonde l’absolutisme de la décision, apparemment absente de l’argumentation, est en réalité déplacée avec toutes ses fonctions sur le nomos lui-même (nom grec de la " loi ", mais que Schmitt renvoie à une signification selon lui plus originaire : partage, distribution et organisation de la terre). Dans son aspect abstrait, c’est le principe de territorialisation de la vie des hommes et du droit, s’incarnant en " actes juridiques originels " qui sont des Landnahmen : occupations de terres, fondations de cités et de colonies, conquêtes et alliances, etc. Dans son aspect concret c’est, entre le XVIe et le XXe siècles, une certaine centralité de l’Europe pour la détermination des régions, des frontières qui " cartographient " le monde. Passant sur beaucoup de transitions complexes, disons que la territorialisation permet la sécularisation de la forme-Etat, telle qu’elle va caractériser la modernité, en assujettissant la religion (cujus regio ejus religio, principe des Traités de Westphalie) et en organisant la " domestication de la guerre " (Hegung des Krieges, terme très difficile à traduire, puisqu’il signifie à la fois que l’Etat circonscrit la guerre à des objectifs rationnels, qu’il en " civilise " les moyens et les formes de déclaration et de conclusion, et qu’il en protège l’existence, de façon à se protéger lui-même des effets dévastateurs d’une idéologie de la suppression des conflits).
Mais la territorialisation de l’Etat souverain (imperium) n’est possible que dans le cadre d’un ordre global, imposé à toute la terre comme " équilibre " mouvant dans son contenu et permanent dans sa forme. Historiquement (après la conquête de l’Amérique, et jusqu’au Congrès de Berlin sur le Congo de 1885) cet équilibre prend la forme d’un double partage : entre les continents appropriables par des puissances particulières et les océans libres pour la circulation, le commerce (et la course, la prise de guerre) d’une part, entre la région " centrale " européenne (à laquelle viendront progressivement s’ajouter d’autres puissances impérialistes) où règne le Jus Publicum des traités et la région " périphérique " ouverte à la concurrence coloniale plus ou moins sauvage d’autre part. Au centre du système, une puissance singulière, l’Angleterre, à qui sa position confère à la fois la fonction de garant de l’équilibre européen, de protecteur de la liberté des mers et de principal bénéficiaire du partage du monde. Dans l’institution conjointe de la guerre et de l’ordre international selon cette structure fondamentalement dissymétrique, l’Etat se manifeste comme sujet historique. L’égalité en droit des Etats et la fluctuation de leurs rapports de force donne son contenu à la souveraineté, qui n’est autre que le rapport nécessaire du droit à la guerre. En un sens, ce qui est souverain c’est le nomos impersonnel lui-même, distribuant et redistribuant les places et les destins. Mais d’un autre côté le nomos n’est pas autre chose que l’action réciproque des Etats, ce sont eux qui détiennent en tant que sujets ou individus historiques la puissance constituante (selon l’allégorie du Léviathan affectionnée par Schmitt).
Aux yeux de Schmitt, cette organisation dans laquelle l’exception s’est matérialisée comme domination collective des nations européennes civilisées et où la décision s’est concentrée dans la gestion politique de la guerre extérieure a pris fin irréversiblement avec la guerre mondiale de 1914, posant le problème sans solution apparente de l’invention d’un nouveau principe d’ordre territorial. Pour une part c’est le résultat inévitable de la " globalisation " des formes politiques et juridiques naguère cantonnées à l’Europe, pour une part celui de nouvelles technologies qui transforment la façon de faire la guerre (tout particulièrement son extension à l’espace aérien que dominent stratégiquement les Etats-Unis d’Amérique, dans laquelle il semble que Schmitt ait vu l’effet en retour, sur le centre lui-même, des méthodes barbares en principe réservées à la périphérie). Mais c’est surtout le résultat d’un processus spirituel, renversement des valeurs du droit public et de l’égalité des nations souveraines, qui abolit la distinction entre ennemi et criminel, en désignant certains Etats " agresseurs " comme ennemis de toute l’humanité, et en réhabilitant contre eux la notion médiévale de la " guerre juste ", défensive ou punitive. A la limite, c’est donc la souveraineté elle-même qui fait désormais figure de principe criminel, puisqu’elle associait le droit de la guerre à l’affirmation inconditionnelle de l’intérêt national, cependant que resurgissent les idéaux humanitaires, pacifistes et cosmopolitiques. Le danger de cette évolution, selon Carl Schmitt, c’est que non seulement elle autorise au titre de représailles ou de sanctions des violences sans commune mesure avec celles de la guerre classique, mais elle impose à la politique le leurre mortel d’une " paix perpétuelle " qui a toutes chances de se transformer en guerre sans fin... Les Etats souverains classiques avaient d’une certaine façon hérité la fonction théologico-politique du kathèkon, celui qui " retient " ou " diffère " l’apocalypse, mais la limitation du pouvoir des Etats au nom des droits de l’homme qu’il s’agit de faire prévaloir dans une société " mondiale " va en déchaîner les horreurs.
Au bout du compte, la conception schmittienne de la souveraineté, tout en se déplaçant d’un cadre interne vers un cadre international, comporte une idée centrale qui demeure identique : celle du point d’exception ou de rebroussement, où l’ordre politique se renverse en son contraire de façon à abolir ou neutraliser les limitations qui, normalement, affectent toute loi, toute institution. Telle est la signification que désignaient traditionnellement des expressions comme summum imperium ou summa potestas, " pouvoir au-dessus des lois " (ab legibus solutus), " soumis à aucun autre et ne reconnaissant aucune supériorité " (qui nulli subest et superiorem non recognoscens), etc.10 Mais les théoriciens médiévaux avaient dû leur procurer un fondement théologique transcendant (ou, ce qui revient pratiquement au même, en calquer l’interprétation sur celle de la puissance divine créatrice et rédemptrice). Dans la perspective schmittienne de " sécularisation " (qui se veut l’expression du processus réel d’autonomisation du politique), la transcendance n’est pas abolie, mais elle est ramenée dans le creux de l’immanence : elle coïncide avec la puissance intérieure de négation qui permet à l’ordre temporel de se fonder sur lui-même.
C’est pourquoi elle est toujours indissociable de figures radicalement antinomiques du pouvoir (ce que le normativisme juridique ou le constitutionnalisme cherchent par dessus tout à éviter). La dictature (et a fortiori la " dictature démocratique ") en est une, à l’évidence, mais l’exigence schmittienne de réalisme historique a conduit finalement à en privilégier une autre : celle de la frontière, en tant qu’unité de contraires où voisinent et alternent la guerre et le traité, l’ordre et le désordre, les figures " intérieures " et " extérieures " de la politique. On pourrait dire que, pour Schmitt, la souveraineté s’établit toujours sur une frontière et s’exerce avant tout dans l’imposition des frontières. C’est ainsi qu’on peut comprendre finalement le lien entre la doctrine de la souveraineté et la définition de la politique en termes de démarcation de l’ami et de l’ennemi (avec ses prolongements : criminalisation de l’ennemi intérieur, qui fait pendant à la justification de l’ennemi extérieur, justus hostis). La frontière est par excellence le lieu où sont suspendus les contrôles ou les garanties de l’ordre juridique " normal " (elle est véritablement, dans l’Etat de droit moderne, la condition anti-démocratique de la démocratie), le lieu où le " monopole de la violence légitime " prend la forme d’une contre-violence préventive. Le nomos de la terre est ainsi l’ordre même des frontières : violence qui est censée domestiquer la violence en la mettant au service de la rationalité étatique.
Mais c’est aussi par là qu’on peut comprendre l’aporie derrière laquelle Schmitt ne cesse de courir, et dont on a vu les figures se concentrer autour du peuple comme sujet de la souveraineté. Il faut avouer que dans l’existence concrète d’un peuple l’efficace des frontières opère réellement en tant que démarcation de l’ami et de l’ennemi : mais Schmitt ne cesse de buter sur le fait que l’Etat peut être personnifié comme un sujet, alors que le peuple ne le peut pas. Pourquoi cette dissymétrie, sinon parce que la notion même de peuple implique une multiplicité (voire une conflictualité) qui résiste à l’unification absolue (y compris, peut-être, par des moyens totalitaires) ? L’unité idéale de l’Etat et du peuple, c’est aussi ce qu’on peut appeler la nation. Les " individus souverains " dont parle la doctrine de l’équilibre européen sont virtuellement des nations. Mais à la condition que leur histoire intérieure soit mise entre parenthèses, comme s’il s’agissait d’une boîte noire. Et Schmitt ne peut pas s’empêcher de remarquer que les questions nationales et les revendications populaires ou les " guerres de partisans " qu’elles entraînent empoisonnent l’ordre européen en nourrissant l’idée subversive d’une différence entre le peuple et l’Etat. L’individualité des " sujets " historico-politiques que postule la souveraineté ne cesse de la remettre elle-même en question.

Les " marques de la souveraineté " : Bodin, Hobbes et le primat du politique

Le fait qu’ils aient attribué la souveraineté à des peuples-Etats constitués en individus absolus qui tendent à se conserver eux-mêmes de façon " naturelle " est la raison fondamentale pour laquelle Carl Schmitt privilégie des auteurs comme Bodin et Hobbes (tandis qu’il se défie de Machiavel). Leur examen doit nous permettre de faire un pas de plus dans la position du problème généalogique, en mettant l’accent sur l’écart significatif entre la lecture qu’en propose Schmitt et le contenu de leur doctrine. Ici encore j’isolerai un thème crucial : celui des marques de la souveraineté.
L’expression, sans doute venue de tout un passé théologique et juridique, est au centre de la théorisation de Bodin dans la République (Livre I, chapitre 10 : " Des vraies marques de souveraineté "). Elle est reprise par Hobbes à la fin du grand chapitre du Léviathan (II, 18) sur les " droits des souverains par institution " (" These are the Rights, which make the Essence of Soveraignty ; and which are the markes, whereby a man may discern in what Man, or Assembly of men, the Soveraign Power is placed, and resideth... ")11. Selon Carl Schmitt, c’est précisément dans cette doctrine que se situe la modernité de Bodin (développée par Hobbes), par opposition à ce qui, chez lui, prolongerait simplement l’héritage médiéval.12 Mais l’interprétation qu’il en donne inverse pratiquement le sens de l’exposé de Bodin, de façon à retrouver chez lui un primat de l’exception que dément toute la doctrine de la République.
Que ce soit dans Die Diktatur, dans la Théologie politique ou dans le Nomos der Erde, Schmitt va chercher le passage où Bodin attribue au prince le droit de suspendre sa propre légalité (ou de se délier de ses promesses) " si la nécessité est urgente ", c’est-à-dire lorsque la conservation de l’Etat est en danger, et il l’oppose à la définition formelle plus souvent citée : " la souveraineté est la puissance absolue et perpétuelle d’une République " (Livre I, chap. 8). Ainsi Bodin aurait-il " introduit la décision au cœur de la notion de souveraineté ". C’est déformer le sens de la construction de Bodin qui considère précisément l’état d’exception comme une exception, dont le statut et le traitement dépendent de la norme constituée. La souveraineté dont parle Bodin est indissociable d’un ordre politique où se réalise une certaine raison interne. Elle apparaît chez lui comme le couronnement d’une théorie du " droit gouvernement " de l’Etat ou de la justice régnant entre les parties de la " République bien ordonnée ". Corrélative de la définition du citoyen - comme " franc sujet tenant de la souveraineté d’autrui "13 - elle désigne cette forme de commandement supplémentaire, venant s’ajouter aux archai répertoriées par la pensée politique antique dans la cité et dans la famille, de façon à rendre compte d’une " libre condition " de dépendance qui n’est ni celle de l’étranger, ni celle du serviteur ou de l’esclave (mais celle du bourgeois). C’est dans ce cadre qu’il faut interpréter les caractéristiques de l’absolutisme inhérent à la souveraineté selon Bodin, en particulier la thèse qui confère au souverain la " puissance des lois " imposées aux sujets " sans leur consentement ", et qui délie le souverain de la nécessité d’obéir aux lois de ses prédécesseurs de façon à pouvoir les changer (thèse qu’on retrouvera dans la doctrine moderne du " pouvoir constituant "). La discussion concernant les engagements du prince, qu’il lui faut toujours tenir sauf dans les situations d’extrémité, permet d’en fixer le sens. La liaison que le souverain s’impose ainsi à lui-même est un réquisit de cohérence inséparable de la justice, ou du pouvoir " ordonné ", qui exclut l’arbitraire.14 Seul un pouvoir qui reste fidèle à lui-même peut être effectivement obéi. Plutôt qu’une décision fondatrice, comme telle antinomique, la souveraineté est une fonction de l’ordre (moral, social, cosmique).
Ce n’est pas à dire que la doctrine des " marques de la souveraineté " n’ait qu’une importance secondaire : au contraire, elle définit le contenu même de cette fonction. C’est en l’examinant que nous pouvons comprendre quel type d’Etat correspond à l’érection d’un pouvoir souverain situé en ce point d’origine d’où l’on peut prescrire aux citoyens, en tant que sujets, une obéissance inconditionnelle à des lois. Bodin énumère cinq " marques de la souveraineté "15 (chez Hobbes les " rights of soveraignes " seront passés à douze, en partie concordants, en partie non). La première est " la puissance de donner loi à tous en général, et à chacun en particulier (...) sans le consentement de plus grand, ni de pareil, ni de moindre que soi ". La seconde est le droit de " décerner [décider] la guerre, ou traiter [conclure] la paix ", " compris sous la loi du souverain ". La troisième est " d’instituer les principaux officiers : qui n’est point révoquée en doute pour le regard des premiers Magistrats " (ce qui veut dire que les magistrats intermédiaires ont le pouvoir de nommer des fonctionnaires, mais que les responsables de l’administration dépendent absolument du souverain, principe illustré par les élections à Rome). La quatrième " c’est à savoir du dernier ressort, qui est et a toujours été l’un des principaux droits de la souveraineté ", autrement dit le fait que le souverain (éventuellement le peuple : toujours l’exemple de la République romaine) reçoit tous les appels, mais juge lui-même sans appel (ce critère sert notamment à Bodin à expliquer pourquoi les princes d’Empire ne sont pas souverains). La cinquième est " la puissance d’octroyer grâce aux condamnés par dessus les arrêts, et contre la rigueur des lois, soit pour la vie, soit pour les biens, soit pour l’honneur, soit pour le rappel du ban " (qui a pour corrélat l’institution du crime capital ou crime de lèse-majesté). Essayons de comprendre ce que signifie une telle énumération, dans laquelle se rencontrent héritage historique et volonté de logique.
Ce que Bodin appelle marques forme un système dont chaque terme présuppose les autres, en sorte que l’ensemble exprime une indivisibilité de la souveraineté (par opposition à une division de la souveraineté en parties ou pouvoirs concurrents).16 En d’autres termes, les fonctions auxquelles nous avons affaire (législation comme marque suprême, guerre et diplomatie ou " souveraineté externe ", commandement de l’administration, justice majeure) ne sont que les faces d’une même réalité, toujours simultanément présentes. Il va de soi qu’elles ne peuvent être ni partagées ni déléguées. La soustraction de l’une d’entre elles remettrait en cause toute la souveraineté, et inversement il faut supposer qu’elles forment une totalité, à laquelle rien ne manque (je vais y revenir). Cependant leur distinction analytique exprime aussi une réalité fondamentale : l’organisation de la puissance publique, et du même coup son autonomisation par rapport aux forces, personnalités et intérêts privés (ceux des " francs sujets " - c’est-à-dire des citoyens qui sont des bourgeois). Au cœur de la définition de la souveraineté par un ensemble de marques se trouve donc un diagramme de pouvoir, comme dirait Foucault, articulant la division des sphères publique et privée avec la construction d’une machine d’Etat aux organes spécifiques, couvrant toute la société (" république "). 17
Cette interprétation nous permet de mettre en évidence une autre caractéristique. Le fait que la souveraineté s’exerce sur un territoire déterminé où elle est exclusive de toute autre est implicite dans les propositions générales de Bodin aussi bien que dans les exemples qu’il discute (en particulier lorsqu’il oppose le pouvoir des monarques absolus ou de la république romaine à l’enchevêtrement des fonctions d’autorité caractéristique de l’Empire germanique). Mais il y voit surtout la condition d’une relation directe entre le souverain et les sujets, ou d’un rapport de pouvoir sans médiation ni différenciation, que je propose (quoiqu’en un sens différent de Claude Lefort18) d’appeler désincorporation. Renversant la célèbre formule d’Althusser, disons que le souverain a pour caractéristique essentielle d’interpeller les sujets en individus, c’est-à-dire d’ignorer ou de neutraliser les " corps " intermédiaires, les " appartenances " qui confèrent aux individus une identité particulière, et qui pourraient être revendiquées soit les unes contre les autres, soit à l’encontre de la loi et du souverain lui-même.19
Est-ce à dire que l’institution d’une souveraineté absolue (puissance publique jouissant d’un monopole de législation et d’administration) exclut toute médiation, qu’elle présente un caractère totalitaire ? Certainement pas, mais il faut précisément que les médiations soient ses médiations, qu’elles forment le système des moyens au travers desquels le souverain (l’Etat) atteint les individus un à un (omnes et singulatim, citera Foucault)19 pour se faire reconnaître d’eux et obtenir leur obéissance. Est-ce à dire, d’autre part, que la souveraineté est exclusive de statuts différenciant les individus, les classant en conditions ou en ordres dont les " droits " particuliers seraient hétérogènes et inégaux ? On est là au cœur d’une difficulté capitale, mettant en cause les relations de la loi et de la justice, ou encore de l’égalité et de l’équité comme principes abstraits de gouvernement. En posant dans des formules célèbres l’universalité de la loi, faite par tous et pour tous, n’admettant ni distinctions ni exceptions sauf d’après des critères généraux, Rousseau et les révolutionnaires après lui prolongent la tendance de Bodin et la radicalisent. La souveraineté n’abolit pas les statuts et les appartenances, mais elle les envisage " comme nuls " au regard de la loi, et par conséquent leur superpose une autre appartenance, personnelle et non " corporative ", égalitaire plutôt qu’équitable, qui seule est politique. Ce qu’institue la souveraineté, c’est donc une appartenance réciproque de la masse des individus (plutôt population que peuple) et du territoire sur lequel se déploie un certain appareil de pouvoir. Au fond il y a équivalence entre les deux descriptions que nous avons données : expression de la souveraineté indivisible dans un système de " marques " du pouvoir, interpellation des sujets en individus formant une population " unique " dans les limites du territoire.21
Surgit ici cependant ce que les lecteurs de Bodin s’accordent à considérer comme le problème le plus difficile : celui des limitations d’un pouvoir pourtant présenté comme " sans limites ". La question a été remarquablement éclairée par Julian H. Franklin, qui prend comme guide l’opposition entre l’absolutisme de Bodin et le contractualisme des Monarchomaques, et la transformation que ce conflit a déterminée dans la pensée de l’auteur de la République.22 Il y a au fond deux grandes limitations, " internes " au pouvoir souverain en ce sens qu’elles expriment la nécessité pour sa perpétuation d’une régulation ou d’une rationalité propre plutôt que la rencontre de principes adverses dont il faudrait faire la part, mais qui ont immédiatement pour effet de dégager un extérieur de la souveraineté, où l’absolu de son pouvoir s’arrête. C’est ici, évidemment, que se repose avec acuité la question de savoir en quel sens le système des marques peut être considéré comme " complet ". La première limitation concerne en effet ce que l’âge classique appelle le jus circa sacra des souverains, c’est-à-dire le contrôle qu’ils exercent sur les manifestations de la foi religieuse, de façon à éviter que l’allégeance des sujets ne se partage entre les pouvoirs temporels et spirituels (la " guerre des dieux ", hantise de Hobbes). Et la seconde concerne le nœud des questions monétaires (monopole d’émission) et de la perception des impôts (leur assiette, leur quantité, et surtout le " consentement " des sujets) - ce que, reprenant le vieux nom de l’administration des finances, j’appellerai le fiscus. Or ces deux limitations sont à la fois symétriques et hétérogènes. Dans leur traitement se joue, en dernière analyse, le sort de la souveraineté, sa capacité de survivre ou de se reconstituer par delà le saut périlleux des révolutions démocratiques, en passant de la forme princière à la forme populaire. C’est-à-dire d’émerger véritablement comme souveraineté d’Etat, s’il est vrai - comme le voit bien Carl Schmitt - que celle-ci est " ce qu’il y a de commun " à la souveraineté monarchique et à la souveraineté du peuple, ou plutôt ce qui neutralise leur différence (comme c’est le cas en particulier du point de vue de la guerre et de la diplomatie). J’essayerai sur ce point de formuler dans un instant une hypothèse de travail.
La façon dont Bodin traite des limites de la souveraineté est embarrassée, mais fort instructive. En matière de religion, il anticipe une doctrine de la laïcité dont l’étroitesse du lien avec la notion de République n’a cessé de se renforcer dans l’histoire des Etats modernes, quoique selon des modalités très différentes d’un pays à l’autre. Partisan de la tolérance et instruit par l’expérience tragique des guerres de religion (la République est écrite au lendemain du massacre de la Saint-Barthélémy) Bodin pense que l’homogénéité religieuse de la population et du souverain est politiquement préférable, mais que la répression violente des dissidences religieuses est un remède pire que le mal, qui exacerbe le désir de résistance à l’oppression. Il fixe donc une limite au pouvoir du souverain en matière d’opinion tout en excluant radicalement le " droit " des sujets à la rébellion ou à la résistance, s’approchant par là de la position qui sera théorisée au siècle suivant par Spinoza dans le Traité théologico-politique, fondée sur la distinction des opinions et des actions. Ce qui revient à appliquer sur le domaine de la foi la distinction des intérêts publics et privés, ou à faire de la communauté de religion une affaire quasi " privée ", contribuant par là-même à la sécularisation de l’Etat.
Non moins délicate est la question du consentement à l’impôt (plus spécifiquement : à l’introduction des impôts nouveaux), réclamée au nom des " libertés traditionnelles " ou des " lois fondamentales du royaume " en France comme en Angleterre, c’est-à-dire d’une conception de la souveraineté limitée qui du point de vue de Bodin est évidemment une contradiction dans les termes. Or, tout en affirmant que le droit de monnayage (nummus) est de même nature que la loi (nomos) - c’est-à-dire qu’il ne saurait y avoir de " monnaie privée " - et que le droit d’imposer les sujets (ou de les exempter) est un attribut de la souveraineté (venant en fait s’ajouter aux " marques " précédentes), Bodin se rallie à l’idée que les impôts nouveaux requièrent un consentement voté par une représentation des sujets ou du peuple. Il invoque une règle de prudence : des contributions imposées au peuple contre sa volonté ne rentrent pas ou sont causes de révoltes qui mettent en danger l’Etat lui-même.23 Mais on voit bien que cette limitation a un caractère fondamental, affectant de proche en proche le tout de la souveraineté, puisque le fiscus forme un ensemble, où la politique monétaire et celle de l’imposition s’équilibrent, et que la maîtrise des finances est la condition de l’autonomie du politique dans tous les autres domaines (de même d’ailleurs que la maîtrise des croyances est la condition de l’obéissance au pouvoir et à la loi en général).
De ces analyses, qu’il faudrait confronter aux leçons d’autres théoriciens, je tirerai deux conclusions. La première, c’est que le concept de la souveraineté est affecté d’une limitation interne à la fois inévitable et inacceptable. Il est frappant de constater qu’elle peut se manifester à la fois comme un reste inéliminable de communautarisme (l’existence des communautés religieuses et de leur diversité) ou de corporatisme (l’intervention nécessaire d’une " représentation " des états sociaux dans la politique fiscale de l’Etat), donc comme obstacle à l’individualisation des sujets, et comme excès d’une autonomie individuelle (liberté de conscience, intérêts de la propriété - plus tard du travail) dont l’existence ne dépend pas de l’Etat, mais du " droit naturel " de chacun. Bien entendu, ce qui se manifeste ici comme défaut ou limitation de la souveraineté pourra aussi être repensé plus tard comme autant de moyens de reconstitution ou de constitution de la souveraineté, à condition que celle-ci se développe en une structure " organique " de la société tout entière, incorporant ses propres limites ou convertissant les obstacles à l’exercice du pouvoir en moyens de son développement, comme on le voit chez Hegel et chez Tocqueville. Mais un tel développement ne sera possible que si la conception du " sujet " et de son obéissance légale au souverain s’approfondit en passant de l’ordre de la sujétion à celui de la subjectivité, en incorporant des loyautés et des disciplines de type nouveau (comme le patriotisme ou le civisme, l’instruction publique, la santé, les bonnes mœurs ...).
La seconde conclusion est que la doctrine des marques fournit un fil conducteur pour comprendre non seulement ce que recouvrent l’absoluité et l’indivisibilité dont se prévaut la souveraineté classique, mais aussi ce dont elle manque, et qui devient par là-même l’objectif idéal de sa réalisation. Disons que la souveraineté ne sera véritablement absolue que si, par des moyens réguliers (pensables comme le développement de son ordre propre, à l’exclusion d’une dictature ou d’un état d’exception), elle intériorise ses propres limites, c’est-à-dire incorpore au champ du politique ce qui d’abord lui échappait, manifestant la persistance d’un reste : la régulation des croyances (dont le type est constitué par la foi religieuse avec ses prolongements intellectuels, moraux, culturels) et la régulation des processus économiques par le biais du fiscus (politique monétaire et financière, unifiée par l’impôt et la dette publique).
Ou pour le dire en d’autres termes : dans la mesure où les deux notions de la souveraineté et de l’autonomie du politique s’identifient historiquement (autour de la capacité du pouvoir d’Etat à représenter " toute la société "), la souveraineté coïncidera pratiquement avec un double primat : primat du politique sur le théologique (donc des Etats sur les Eglises et leurs " objets " de prédilection : naissance et mort, unions, éducation...) et primat du politique sur l’économique (ou, dans une terminologie ultérieure, sur le " socio-économique "). La conquête du domaine de la conscience, son contrôle, sa transformation (par la laïcisation de l’éducation, de la morale familiale et sexuelle, de ce qui va désormais s’appeler la culture), ainsi que la conquête, le contrôle, la transformation du domaine économique (domaine du travail et de la production, de la propriété et du commerce) par des moyens très divers, voire opposés entre eux (relevant de ce qu’on appellera suivant les langues Nationalökonomie, économie politique, etc.), deviennent ainsi les champs de réalisation d’une autonomie du politique qui ne peut exister comme simple séparation, mais seulement comme politisation des domaines extra-politiques effectuée par l’Etat. Dans les deux cas, il s’agit à nouveau de faire exister une sphère et une autorité publiques au-dessus des sphères d’initiative privée, non pour les absorber mais pour les contrôler. Bien entendu, dans la mesure où l’institution d’un tel primat du politique n’est jamais qu’un processus tendanciel, essentiellement inachevé, en butte à des obstacles qui en interdisent la réalisation complète, il faut convenir que la souveraineté est elle-même une tâche inachevée, voire " impossible ". Ou, ce qui revient au-même, qu’elle échoue à transformer intégralement les individus en sujets.